Håkan Johansson
FD | Professor
I det sociala medborgarskapets skugga : Rätten till socialbidrag under 1980- och 1990-talen
In the shadow of social citizenship : The right to social assistance in the 1980s and 1990s
Författare
Summary, in Swedish
Popular Abstract in Swedish
Sociala rättigheter och socialt medborgarskap är begrepp som ofta används för att beskriva den svenska välfärdsstaten. I ett internationellt perspektiv utpekas den svenska välfärdspolitiken som generell, generös och nästintill universell. Men i början av 1990-talet genomgick den svenska välfärdsstaten en djup kris. Arbetslösheten steg snabbt och sysselsättningen sjönk. Även socialbidragstagandet steg dramatiskt med ökande socialbidragskostnader för kommunerna som följd. I denna avhandling studeras en del av den svenska socialpolitiken. Syftet för avhandlingen är att analysera socialbidragstagarnas förändrade rättigheter och skyldigheter under 1980- och 1990-talet. Mer direkt analyseras hur socialtjänstlagens biståndsparagraf (§ 6) har tolkats av Regeringsrätten, Socialstyrelsen och två kommuner under 1980- och 1990-talen. De två kommunerna är Linköping och Norrköping. På så vis utgör "rätten till socialbidrag" en illustration på förändringar i den svenska socialpolitiken.
Av de empiriska studier som presenteras i avhandlingen framgår det att socialtjänstlagen och rätten till socialbidrag har utsatts för ingående omtolkningar under de senaste två decennierna. Under 1980-talet fanns det en ambition från kommunernas sida att socialbidrag närmast skulle efterlikna en socialförsäkringsförmån. Detta återspeglades i en rad olika ställningstaganden. Exempelvis strävade socialnämnderna i de två kommunerna efter att socialbidragsnormen skulle vara generös och enhetlig. Ambitionen var att stärka socialbidragets rättighetskaraktär. Socialnämnderna införde även så kallade förenklade handläggningsrutiner för att förstärka rättssäkerheten inom socialtjänsten. Förebilden för dessa handläggningsrutiner var försäkringskassans handläggning av socialförsäkringssystemen samt det förslag till socialförsäkringstillägg som socialutredningen hade presenterat i sitt slutbetänkande 1977. Under stora delar av 1980-talet hävdade även socialnämnderna att socialbidragstagarnas skyldighet att stå till arbetsmarknadens förfogande inte skulle skilja sig från de krav som ställdes på övriga arbetslösa. Förhoppningen var att tona ner skillnaderna mellan socialbidragssystemet och socialförsäkringssystemen.
I början av 1990-talet omprövade socialnämnderna dessa ställningstaganden. Vid vissa tillfällen sänktes socialbidragsnormen även om detta tilltag frångick rådande rättspraxis. Kommunerna förstärkte även prövningen av den enskilde behov och man införde en så kallad "aktiv handläggning". Dessutom utvecklade kommunerna lokala sysselsättningsprojekt. Målsättningen var att minska socialbidragstagandet och socialbidragskostnaderna. Projekten skulle även ge socialtjänsten möjlighet att ställa direkta och konkreta krav på socialbidragstagarna, dvs socialbidragstagarna var skyldiga att delta i ett kommunalt projekt för att vara berättigad till socialbidrag. Dessa lokala projekt utvecklades trots stark kritik från Socialstyrelsen eftersom de inte garanterade individen lön eller andra sociala förmåner. Visst stöd för kommunernas omtolkningar hade dock givits av Regeringsrätten. I ett par domar i mitten av 1990-talet uttrycktes stöd för krav på deltagande i kommunala sysselsättningsprojekt. På flera sätt innebar detta att kommunerna betonade skillnaderna mellan socialbidragssystemet och socialförsäkringssystemet.
I denna avhandling analyseras tolkningarna av socialtjänstlagen som skiftande definitioner av rätten till socialbidrag. Under 1980-talet försökte kommunerna att definiera rätten till socialbidrag genom att låna socialförsäkringssystemets universella principer. Men under 1990-talet distanserade kommunerna sig från denna definition och knöt an till socialpolitikens selektiva principer, dvs man förstärkte behovsprövningen och ifrågasättandet av den enskildes behov. Det innebär att under 1980- och 1990-talen har tolkningen av socialtjänstlagen och definitionen av den enskildes rätt till socialbidrag skiftat från universellt eftersträvade principer till en förvissning om socialbidragssystemets selektiva logik.
På flera sätt återspeglades dessa omtolkningar i den ändrade socialtjänstlagen som trädde ikraft den 1 januari 1998. I den ändrade lagen angavs att unga socialbidragstagare var skyldiga att delta i kommunala sysselsättningsprojekt. Liknande regleringar hade varit centrala i tidigare socialhjälpslagar och fattigvårdslagar. Men i 1998 års ändrade socialtjänstlag förstärktes också den enskildes rätt till socialbidrag i och med att socialbidragsnormens innehåll preciserades i lagen (riksnormen). Denna förstärkning av socialbidragets rättighetskaraktär var emellertid främst legal eftersom i den ändrade socialtjänstlagen berördes inte socialbidragets handläggning eller socialbidragets organisation.
Mot bakgrund av dessa empiriska studier urskiljs olika sätt att analysera socialbidragssystemet i den svenska välfärdsstaten. Sett över de två studerade decennierna verkar det som om socialbidragssystemet allt mer har antagit drag som påminner om fattigvården och tidigare fattigvårdslagar. Detta trots att rätten till socialbidrag förstärktes i den ändrade socialtjänstlagen. På så vis ter det sig som om den svenska socialpolitiken har fjärmat sig från vad som har ansetts vara dess ideal. Men i avhandlingen ifrågasätts om det sociala medborgarskapet någonsin var ett principiellt ideal som gavs ett genomslag i 1982 års socialtjänstlag. Mot bakgrund av studien framstår det snarare som att kommunernas tolkning av socialtjänstlagen under 1980-talet hade begränsat stöd i lagstiftningen. Istället uppmärksammas att det även är möjligt att tolka 1982 års socialtjänstlag i enlighet med en strikt selektiv logik. Därmed uppenbaras en ambivalens i svensk socialpolitik rörande socialbidragstagarnas rättigheter och skyldigheter. Ambivalensen fokuserar huruvida socialbidragstagarna skall inlemmas i det sociala medborgarskapet eller om gränsen mellan den sociala medborgaren och socialbidragstagaren skall vara distinkt.
Sociala rättigheter och socialt medborgarskap är begrepp som ofta används för att beskriva den svenska välfärdsstaten. I ett internationellt perspektiv utpekas den svenska välfärdspolitiken som generell, generös och nästintill universell. Men i början av 1990-talet genomgick den svenska välfärdsstaten en djup kris. Arbetslösheten steg snabbt och sysselsättningen sjönk. Även socialbidragstagandet steg dramatiskt med ökande socialbidragskostnader för kommunerna som följd. I denna avhandling studeras en del av den svenska socialpolitiken. Syftet för avhandlingen är att analysera socialbidragstagarnas förändrade rättigheter och skyldigheter under 1980- och 1990-talet. Mer direkt analyseras hur socialtjänstlagens biståndsparagraf (§ 6) har tolkats av Regeringsrätten, Socialstyrelsen och två kommuner under 1980- och 1990-talen. De två kommunerna är Linköping och Norrköping. På så vis utgör "rätten till socialbidrag" en illustration på förändringar i den svenska socialpolitiken.
Av de empiriska studier som presenteras i avhandlingen framgår det att socialtjänstlagen och rätten till socialbidrag har utsatts för ingående omtolkningar under de senaste två decennierna. Under 1980-talet fanns det en ambition från kommunernas sida att socialbidrag närmast skulle efterlikna en socialförsäkringsförmån. Detta återspeglades i en rad olika ställningstaganden. Exempelvis strävade socialnämnderna i de två kommunerna efter att socialbidragsnormen skulle vara generös och enhetlig. Ambitionen var att stärka socialbidragets rättighetskaraktär. Socialnämnderna införde även så kallade förenklade handläggningsrutiner för att förstärka rättssäkerheten inom socialtjänsten. Förebilden för dessa handläggningsrutiner var försäkringskassans handläggning av socialförsäkringssystemen samt det förslag till socialförsäkringstillägg som socialutredningen hade presenterat i sitt slutbetänkande 1977. Under stora delar av 1980-talet hävdade även socialnämnderna att socialbidragstagarnas skyldighet att stå till arbetsmarknadens förfogande inte skulle skilja sig från de krav som ställdes på övriga arbetslösa. Förhoppningen var att tona ner skillnaderna mellan socialbidragssystemet och socialförsäkringssystemen.
I början av 1990-talet omprövade socialnämnderna dessa ställningstaganden. Vid vissa tillfällen sänktes socialbidragsnormen även om detta tilltag frångick rådande rättspraxis. Kommunerna förstärkte även prövningen av den enskilde behov och man införde en så kallad "aktiv handläggning". Dessutom utvecklade kommunerna lokala sysselsättningsprojekt. Målsättningen var att minska socialbidragstagandet och socialbidragskostnaderna. Projekten skulle även ge socialtjänsten möjlighet att ställa direkta och konkreta krav på socialbidragstagarna, dvs socialbidragstagarna var skyldiga att delta i ett kommunalt projekt för att vara berättigad till socialbidrag. Dessa lokala projekt utvecklades trots stark kritik från Socialstyrelsen eftersom de inte garanterade individen lön eller andra sociala förmåner. Visst stöd för kommunernas omtolkningar hade dock givits av Regeringsrätten. I ett par domar i mitten av 1990-talet uttrycktes stöd för krav på deltagande i kommunala sysselsättningsprojekt. På flera sätt innebar detta att kommunerna betonade skillnaderna mellan socialbidragssystemet och socialförsäkringssystemet.
I denna avhandling analyseras tolkningarna av socialtjänstlagen som skiftande definitioner av rätten till socialbidrag. Under 1980-talet försökte kommunerna att definiera rätten till socialbidrag genom att låna socialförsäkringssystemets universella principer. Men under 1990-talet distanserade kommunerna sig från denna definition och knöt an till socialpolitikens selektiva principer, dvs man förstärkte behovsprövningen och ifrågasättandet av den enskildes behov. Det innebär att under 1980- och 1990-talen har tolkningen av socialtjänstlagen och definitionen av den enskildes rätt till socialbidrag skiftat från universellt eftersträvade principer till en förvissning om socialbidragssystemets selektiva logik.
På flera sätt återspeglades dessa omtolkningar i den ändrade socialtjänstlagen som trädde ikraft den 1 januari 1998. I den ändrade lagen angavs att unga socialbidragstagare var skyldiga att delta i kommunala sysselsättningsprojekt. Liknande regleringar hade varit centrala i tidigare socialhjälpslagar och fattigvårdslagar. Men i 1998 års ändrade socialtjänstlag förstärktes också den enskildes rätt till socialbidrag i och med att socialbidragsnormens innehåll preciserades i lagen (riksnormen). Denna förstärkning av socialbidragets rättighetskaraktär var emellertid främst legal eftersom i den ändrade socialtjänstlagen berördes inte socialbidragets handläggning eller socialbidragets organisation.
Mot bakgrund av dessa empiriska studier urskiljs olika sätt att analysera socialbidragssystemet i den svenska välfärdsstaten. Sett över de två studerade decennierna verkar det som om socialbidragssystemet allt mer har antagit drag som påminner om fattigvården och tidigare fattigvårdslagar. Detta trots att rätten till socialbidrag förstärktes i den ändrade socialtjänstlagen. På så vis ter det sig som om den svenska socialpolitiken har fjärmat sig från vad som har ansetts vara dess ideal. Men i avhandlingen ifrågasätts om det sociala medborgarskapet någonsin var ett principiellt ideal som gavs ett genomslag i 1982 års socialtjänstlag. Mot bakgrund av studien framstår det snarare som att kommunernas tolkning av socialtjänstlagen under 1980-talet hade begränsat stöd i lagstiftningen. Istället uppmärksammas att det även är möjligt att tolka 1982 års socialtjänstlag i enlighet med en strikt selektiv logik. Därmed uppenbaras en ambivalens i svensk socialpolitik rörande socialbidragstagarnas rättigheter och skyldigheter. Ambivalensen fokuserar huruvida socialbidragstagarna skall inlemmas i det sociala medborgarskapet eller om gränsen mellan den sociala medborgaren och socialbidragstagaren skall vara distinkt.
Avdelning/ar
- Socialhögskolan
Publiceringsår
2001
Språk
Svenska
Dokumenttyp
Doktorsavhandling
Förlag
Arkiv
Ämne
- Social Work
Nyckelord
- theory of social work
- Social changes
- social policy
- social assistance
- selectivism
- universalism
- social citizenship
- social rights
- Social problems and welfare
- national insurance
- Sociala förändringar
- teorier om socialt arbete
- Sociala problem
- social välfärd
- socialförsäkring
Status
Published
Handledare
- [unknown] [unknown]
ISBN/ISSN/Övrigt
- ISBN: 91 7924 146 8
- ISRN: LUSADG/SASW - 00/1030 - SE
Försvarsdatum
20 april 2001
Försvarstid
10:15
Försvarsplats
School of Social Work, Lund
Opponent
- Björn Hvinden (Professor)